国务院6月1日公布了《国务院关于对外投资的规定》（以下简称《规定》），并将于今年7月1日起施行，标志着中国对外投资制度迎来系统性升级。作为国务院颁布的行政法规，《规定》全面整合了现行对外投资管理服务制度，是推动对外投资管理服务进一步制度化、法治化的顶层设计。在当前全球经贸新格局及地缘政治博弈日趋激烈的背景下，《规定》结合中国企业和公民对外投资权益保护的实际需求，构建“服务、管理、保护”三位一体的对外投资制度。
我国在境外设立企业超过5万家
截至2025年底，我国在境外设立企业超过5万家，遍布190个国家和地区，对外投资存量连续九年位居世界前三。然而，近年来，中国投资者面临多重市场准入壁垒与歧视打压，海外存量资产亦面临风险。因此，精准识别、有效防范对外投资风险并寻求切实保护，已成为中国投资者的普遍和迫切需求。
与此同时，我国现行的对外投资管理框架可以概括为“备案/核准制”。核心规章包括国家发展改革委发布的《企业境外投资管理办法》、商务部发布的《境外投资管理办法》以及外汇管理部门的相关规定，对企业对外投资从不同角度分别进行监管。现行监管框架以部门规章为主，规范层级较低，缺乏高位阶的综合性立法。
在前述背景下，国务院以行政法规的形式出台《规定》，在法律层面明确企业享有对外投资自主权，系统整合现行对外投资管理制度中散见于规章和文件中的监管要求，并强化政府在服务投资者出海、保护投资者海外权益方面的行政职能。此外，为应对全球经贸新格局，《规定》进一步完善对外投资管理制度，为统筹对外投资领域的发展与安全，应对外部对中国投资歧视打压创设了新法律工具。
从“单向管理”到“健全服务、保障权益”
《规定》开宗明义，在第五条明确“国家支持投资者按照市场化原则开展对外投资活动”，以法规形式确认企业的对外投资自主权，这表明新规的宗旨并非是收紧或限制企业出海，而是为了构建一个更规范、有保障、可持续的国际化经营环境。
《规定》的进步之处，在于将监管视角从投资备案审批的“起点”延伸至对外投资运营的全过程，注重为投资者健全服务、保障权益。自2026年2月起，国家层面的海外综合服务平台已经正式上线运行，各地也在陆续推出地方综合服务平台，旨在为中国出海企业提供“一站式”公共服务，标志着政府角色更加注重“管理者”和“服务者”的平衡。
《规定》还明确了对外投资相关的专业服务机构、银行业金融机构、行业协会商会等各类主体的职责与定位，支持专业服务机构拓展海外网络，提高国际服务能力和水平，共同构建对外投资的生态圈。这意味着投资者在出海过程中除了依靠自身的经验积累和资源能力之外，还可以借助“外脑”“外力”，获得高质量的政府公共服务和市场化、国际化专业服务的立体支撑。
在投资保护方面，《规定》首次明确了我国政府为保护投资者海外投资权益可与其他国家（地区）、国际组织在执法领域开展合作交流，并规定国家积极商签国际经贸协定，提高对外投资保护水平，促进投资自由化便利化。此外，《规定》也为推动多元化对外投资纠纷解决机制建设、护航中国企业全球化发展预留了空间。《规定》为保护海外投资的合法权益新增了多重法律手段及制度安排。
“搭屋顶”而非“换地基”
《规定》第十条明确，国家健全对外投资管理体系，完善调控措施，分类分级实施全过程监管。第十一条规定，国家制定、调整和实施对外投资政策，明确鼓励、限制、禁止类对外投资。第十二条规定，投资者开展对外投资活动需依法履行核准备案、信息报告、跨境资金登记等手续。这些规定延续了现行的国家发展改革委、商务部、外汇管理部门负责实施的对外投资管理体制，企业熟悉的投资决策与审批流程未发生根本变化，这为市场提供了稳定的政策预期。
对外投资活动除资本出境外，往往涉及货物、技术、服务、数据、人员等的跨境流动，因此不可避免地要满足外汇、货物和技术进出口、跨境数据等领域的合规要求。《规定》第十三条、第十四条明确，投资者应严格依照各领域相关的法律、行政法规及部门规章执行。《规定》没有寻求改变或重写这些现有规定，而是强调在其基础上的统筹整合。可以说，《规定》是在现有监管体系的基础上“搭屋顶”，形成更具整体性和一致性的制度框架，而非“换地基”。
健全投资保护制度、鼓励多元化解决投资纠纷
除了继续推动商签国际经贸协定这一传统的国家对海外投资提供保护的法律路径外，《规定》第十九条首次明确授权我国为保护投资者海外权益，可与投资东道国开展执法领域的合作交流，具有重要的现实意义。一方面，通过执法协作，可引导和敦促中国投资者更全面、准确地了解并遵守东道国法律法规，提升合规意识和能力，减少因规则不清、理解偏差导致的经营风险和合规成本。另一方面，可通过双边或多边协商，推动建立更加清晰、合理的管辖边界，避免不当的域外管辖扩张，维护国际法治的公平正义。例如，未来在外国有关投资法律法规实施过程中，我国主管部门可与外方就有关认定标准、执行情况进行探讨交流，要求澄清适用条件等，为中国投资者争取更加清晰的指引，降低海外投资合规成本和经营风险。
此外，《规定》第二十一条明确提出鼓励企业采用多元化方式解决纠纷，为推动有关机制建设、护航中国企业全球化发展预留了空间。事实上，我国已在此方面做出了有益尝试。例如，2025年10月，由中国牵头设立的国际调解院在香港正式成立，这是全球首个专门以调解方式解决国际争端的国际组织，可调解国家间争端、国家与投资者间争端及国际商事争议，填补了国际调解领域的机制空白。又如，2026年3月起施行的新修订《仲裁法》进一步对接国际通行规则，增设“仲裁地”制度、引入“特别仲裁”机制、支持我国仲裁机构走出去，为我国投资者跨境纠纷解决提供更有力的支撑。《规定》第二十一条体现了我国将继续推动构建多元化纠纷解决机制护航企业全球化发展的政策导向。
《国务院关于对外投资的规定》作为首部国家层面的对外投资领域行政法规，标志着中国对外投资制度进入“规范、提升、保障”的新发展阶段。它既重申了以市场导向和企业自主决策为核心的对外投资管理制度，又回应了全球化变局下的风险挑战，通过强化服务与保护彰显了国家支持企业稳健出海的决心。对于中国投资者而言，新规提供了更清晰的指引、更系统的服务和更有力的保障。理解并遵守《规定》，不仅是合规所需，更是中国企业提升全球竞争力、实现行稳致远的关键所在。
（作者单位：北京市金杜律师事务所）
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